深圳2030：實(shí)現有質(zhì)量效益的精明增長(cháng)——深圳新一輪城市總體規劃編制的初步思考│實(shí)踐探索

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建國以來(lái)，城市總體規劃在各個(gè)時(shí)期均起到了非常重要的作用，大體分為四個(gè)階段。計劃經(jīng)濟時(shí)代，城市規劃在國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中基本上起到了計劃建設大綱的作用；改革開(kāi)放前20年，城市規劃成為城市各項建設的綜合部署；2000年以來(lái)，城市規劃上升到宏觀(guān)調控的發(fā)展藍圖與公共政策層面；2010年，特別是十八屆三中全會(huì )以來(lái)，城市規劃更多地成為治理能力現代化的綜合工具。這一系列變化鮮明體現了總體規劃的地位與作用演變過(guò)程。

總體規劃存在的問(wèn)題既有技術(shù)問(wèn)題也有管理問(wèn)題，核心上還是體制機制問(wèn)題。例如無(wú)法適應多樣性與地域差異性；對市域管控與指導不足、以城市為核心；缺乏對農村建設的必要關(guān)注、以經(jīng)濟建設為導向；對社會(huì )及人的發(fā)展缺乏關(guān)注；缺乏有效的規劃監督機制；強制性?xún)热蓦y以落實(shí)和監督；剛彈不分、事權不清晰；信息公開(kāi)和公眾參與缺乏；政策性不足、不適應實(shí)際管理需求；靜態(tài)藍圖、缺乏動(dòng)態(tài)實(shí)施機制；偏重技術(shù)性表達、規劃管理法制不健全；編制內容過(guò)多、成果體系繁雜；審批周期長(cháng)、剛剛批準就要變等等。

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2000年左右，第三輪城市總體規劃編制改革興起，如1991年《城市規劃編制辦法》出臺，當時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)在城鎮體系、近期建設、強制性?xún)热莸确矫妗?005年城鄉統籌規劃、新農村建設規劃，關(guān)注點(diǎn)在區域統籌、城鄉統籌、環(huán)境容量方面。2007年總體規劃評估、總體規劃修改，關(guān)注重點(diǎn)在規劃評估、規劃修改、兩規合一和公共政策。2017年總體規劃改革創(chuàng )新、啟動(dòng)新一輪城市總體規劃，關(guān)注重點(diǎn)變?yōu)槿蚬芸?、精?jiǎn)瘦身、事權法理、編審分離。這也預示著(zhù)第四輪總體規劃開(kāi)始啟動(dòng)。

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與特區共同成長(cháng)的深圳規劃，總是先于全國其他城市遭遇發(fā)展的新矛盾、新問(wèn)題，逼迫率先探索編制的新方法、新模式。其探索價(jià)值和意義不在于“特”，而在于“新”和“先”。深圳是體現我國“四個(gè)自信”的踐行案例，城市規劃引領(lǐng)了深圳改革開(kāi)放30多年的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程，創(chuàng )造了世界城市發(fā)展的奇跡，成為我國城市規劃、建設和管理的標桿。

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1 創(chuàng )新思維和創(chuàng )新理念

86版總規提出的帶狀組團結構適應不確定性的高速增長(cháng)，超前布置基礎設施標準，稱(chēng)之為彈性規劃；96版總規則強調了實(shí)現全域規劃，推動(dòng)兩規融合，四大新城組建功能區，前瞻性地預判戰略節點(diǎn)，稱(chēng)之為全域規劃；10版總規提出實(shí)現非用地擴張規劃，采取底線(xiàn)管控和存量發(fā)展；提出管理服務(wù)人口和公共政策引領(lǐng)，稱(chēng)之為轉型規劃。雖然在三版總規實(shí)施效果上也存在這樣或那樣的問(wèn)題和不足，但總體而言，深圳在規劃思路的探索中進(jìn)行了創(chuàng )新式實(shí)踐和探索，起到了標桿作用。

2 創(chuàng )新管理和規劃手段

結合規劃編制思維和理念的創(chuàng )新，深圳的規劃管理和手段也相應得到了改革，主要體現在：

（1）法定圖則和標準準則制定，搭建 “一張圖”管理平臺，實(shí)現規劃和國土的機構合一。

（2）較早探索發(fā)展策略-總體規劃的編制方法。

（3）劃定基本生態(tài)控制線(xiàn)與頒布管理辦法。

（4）通過(guò)制定密度分區規劃，邁向城市的精細化管理。

（5）開(kāi)展城市更新規劃和城市發(fā)展單元規劃。

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3 創(chuàng )新規劃實(shí)施機制

為了加強與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的協(xié)同，深圳建立了“雙平臺”機制，取得了較好的效果，提高了項目建設投資和規劃空間引導的協(xié)同效益。

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（1）發(fā)展理念發(fā)生變化。習總書(shū)記多次對城市發(fā)展和城市規劃提出了新要求、新理念和新思路，各城市也都在落實(shí)生態(tài)文明和五大發(fā)展理念，城市工作上升新高度。

（2）發(fā)展動(dòng)力發(fā)生變化。大多數城市實(shí)現從投資驅動(dòng)放緩向創(chuàng )新驅動(dòng)跨越、財富驅動(dòng)增速的轉變。

（3）發(fā)展階段發(fā)生變化。城市發(fā)展規律面臨到工業(yè)化向國際化和區域化轉變，存量發(fā)展進(jìn)入攻堅期。

（4）規劃地位發(fā)生變化。總規的龍頭引領(lǐng)地位受到挑戰，守門(mén)員角色日益凸顯，游戲規則面臨挑戰。

（5）技術(shù)路線(xiàn)面臨調整。單純的問(wèn)題導向和目標導向容易導致戰略路徑錯誤，要依靠?jì)r(jià)值導向。

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中央城市工作會(huì )議以來(lái)，國內關(guān)于城市發(fā)展和規劃新理念討論層出不窮。對于深圳而言，我們應該更加關(guān)注深圳實(shí)際，側重務(wù)實(shí)轉變城市發(fā)展方式，實(shí)現有質(zhì)量效益的精明增長(cháng)，以國際視野謀求發(fā)展新高度，建設可持續發(fā)展的全球創(chuàng )新城市為目標，打造深圳質(zhì)量和深圳標準，以國際化和區域化為主線(xiàn)，以生態(tài)、創(chuàng )新和文化為引領(lǐng)，不斷提升城市治理能力的現代化，提高城市的國際競爭力和宜居家園水平。因此，新一輪城市總體規劃就是質(zhì)量規劃，通過(guò)精明供給，提升城市發(fā)展質(zhì)量。具體從以下5個(gè)方面來(lái)實(shí)現。

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1 現狀

（1）2014年底城市建設用地達到市域陸地面積的46%。自2007年以來(lái)，深圳通過(guò)適度填海、在原特區外和臨生態(tài)控制線(xiàn)地區尋求發(fā)展空間，總的建設用地面積已經(jīng)接近2020年土規建設用地指標。

（2）城市要素區域化布局，合力參與全球競爭

深圳的區域投資能力和范圍擴大，“一帶一路”沿線(xiàn)投資；華為等深圳企業(yè)謀劃區域布局和全球收購，產(chǎn)業(yè)轉移園區分布在“3+2”地區；港莞惠臨深地區通勤客流也超過(guò)百萬(wàn)人次/日，并逐年增長(cháng)；居住、旅游配套功能區域化布局，居住在莞、惠臨深地區的深圳就業(yè)者規模約為6-8萬(wàn)，2016年，深圳人貢獻了惠州、東莞房產(chǎn)銷(xiāo)量一半，周邊房?jì)r(jià)持續拉高；人才（科技創(chuàng )新人才、干部）輸出效益顯現，特區模式開(kāi)始輸出。

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2 共建

（1） 引領(lǐng)粵港澳大灣區，共建絲路城市

以引領(lǐng)粵港澳大灣區發(fā)展為責任，深化深港在服務(wù)和科技等領(lǐng)域的合作；成為粵港澳大灣區的服務(wù)樞紐和科技創(chuàng )新中心；依托“一帶一路”，聯(lián)合香港積極走出去；建設港口聯(lián)盟、工業(yè)園區和新城，穩步推動(dòng)資本輸出和模式輸出等，在參與全球治理新格局中發(fā)揮先鋒作用。

（2）構建深圳大都市圈，強化核心職能

對標國際一流大都市圈高端化、區域化、國際化職能，強化深圳的文化創(chuàng )意、金融服務(wù)、科技創(chuàng )新、總部經(jīng)濟等核心職能，衍生職能、支撐職能應該在區域中進(jìn)行布局。以構建港-深-莞-惠共同市場(chǎng)為重點(diǎn)，共建集合發(fā)展單元；改革區域協(xié)作機制和區域基礎設施的供給側改革，實(shí)現一體化發(fā)展和共贏(yíng)。同時(shí)，從區域的角度重構深圳城市空間布局，實(shí)現多中心組團式網(wǎng)絡(luò )化空間結構。

3 共享

（1）社會(huì )住房的共享，實(shí)現價(jià)值增值。積極推進(jìn)集體住宅合法確權，納入社會(huì )住房和保障體系，實(shí)現使用權的可持續利用，使業(yè)主、政府、公眾可以共享城市增值，降低城市宜居門(mén)檻。如深圳已經(jīng)推行的兩個(gè)案例，一個(gè)是企業(yè)主導的“爆改”實(shí)踐——對城中村農民樓的個(gè)性化改造后出租，例如“崗廈1980”等項目，形成可行的商業(yè)模式和獨特的產(chǎn)品形態(tài)。第二個(gè)是政府主導城中村改造為人才公寓——水圍國際社區，改造35棟城中村住宅，改造建筑規模約4萬(wàn)平方米，提供約600余套人才公寓，每套面積約67平方米。

（2）工業(yè)空間的共享，服務(wù)創(chuàng )新經(jīng)濟。放松工業(yè)用地的價(jià)格管理和用途管制，加強工業(yè)用地的混合利用和工業(yè)建筑的功能兼容，進(jìn)一步盤(pán)活和提質(zhì)低效工業(yè)用地，服務(wù)創(chuàng )新經(jīng)濟發(fā)展。

現狀：深圳于2005年率先劃定基本生態(tài)控制線(xiàn)，開(kāi)創(chuàng )了底線(xiàn)控制新思維，2013年基本生態(tài)控制線(xiàn)得到了進(jìn)一步優(yōu)化調整。但近年來(lái)，收到發(fā)展的壓力，基本生態(tài)控制線(xiàn)面臨侵占。

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面對堅守的困難，我們也要反思：整齊劃一的剛性管控，是否保護有道？沒(méi)有區別的籠統管理，是否可持續？因此轉變首先從綜合評價(jià)開(kāi)始。

首先，在堅持基本生態(tài)控制線(xiàn)的前提下，合理加強生態(tài)空間的精細化管理，細劃一、二級管理，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)的安全底線(xiàn)，實(shí)現功能引領(lǐng)。具體來(lái)說(shuō)，按照政策要求，允許與環(huán)境保護相適宜的重大交通、市政設施、旅游設施、公園、現代農業(yè)、教育科研等六類(lèi)設施；深度嵌入市民生活和城市體驗，重視人與自然的良性互動(dòng)和共存關(guān)系，將生態(tài)系統改善和宜居環(huán)境建設相結合，建構親近自然的活力游憩系統，為市民提供休閑、娛樂(lè )、健身、創(chuàng )意文化等活動(dòng)空間。促進(jìn)生態(tài)+，實(shí)現有風(fēng)景的地方就有新經(jīng)濟，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和文化創(chuàng )意。

其次，實(shí)施海陸統籌，建設世界海洋城市，加強海域和海岸帶利用，促進(jìn)海洋文化和海洋經(jīng)濟發(fā)展，積極參與21世紀海上絲綢之路建設，參與國際海權治理。打造國際一流的濱海地區，提升濱海城市魅力。嚴格劃定海洋生態(tài)保護區域，保護海洋生態(tài)環(huán)境，確定海域主導開(kāi)發(fā)利用功能及兼容功能，分類(lèi)保護和利用海島，成為新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)的重要選擇。

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現狀：創(chuàng )新從 “跟跑”向“領(lǐng)跑”轉變。主要表現為創(chuàng )新能級躋身全球前列，企業(yè)創(chuàng )新實(shí)力強大，技術(shù)型創(chuàng )新主導，創(chuàng )新氛圍濃郁和自主創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)群體活躍。

反思：未來(lái)在高成本擠壓下，深圳的創(chuàng )新能否持續？首先，全球創(chuàng )新競爭力仍待提升。未來(lái)全球經(jīng)濟依賴(lài)科技創(chuàng )新驅動(dòng)，深圳與全球創(chuàng )新中心“硅谷”仍有較大差距。其次，創(chuàng )新生態(tài)尚不完整，存在破碎化風(fēng)險。缺乏基礎創(chuàng )新和源頭創(chuàng )新；本土培育科技和專(zhuān)業(yè)人才的能力不足；更新改造后的成本上漲瓦解現有低成本創(chuàng )新生態(tài)。另外，創(chuàng )新門(mén)檻提高，城中村等低成本“落腳” 空間逐漸消失；制造業(yè)企業(yè)外遷，產(chǎn)業(yè)“空心化”；高房?jì)r(jià)使外來(lái)人口無(wú)處安身，“擠出”人才，產(chǎn)業(yè)工人難以實(shí)現身份轉變。并且空間、設施和環(huán)境尚無(wú)法滿(mǎn)足創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)人才對高品質(zhì)的需求。

因此，首先需要加大供給“創(chuàng )新+文化”的軟硬環(huán)境，提高創(chuàng )新效率，培育創(chuàng )新生態(tài)。要堅持優(yōu)長(cháng)板和補短板相結合。提高技術(shù)和應用型創(chuàng )新能級，提升創(chuàng )新企業(yè)競爭力，融入國際創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )；加強高端制造業(yè)發(fā)展，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)；完善創(chuàng )新服務(wù)，加強產(chǎn)權保護；保障創(chuàng )新活力，加強文化精神。補齊的地方在于引進(jìn)科研機構，建設國家省市級重點(diǎn)實(shí)驗室、工程實(shí)驗室、工程研究中心和企業(yè)技術(shù)中心等創(chuàng )新載體，適度引進(jìn)國內外高校，大力吸引創(chuàng )新人才，引進(jìn)海外高層次創(chuàng )新人才（團隊）。

其次，要加強創(chuàng )新鏈空間供給，促進(jìn)創(chuàng )新要素乘法聯(lián)動(dòng)，助推創(chuàng )新實(shí)現“倍增效應”。如建設創(chuàng )新城區，在一個(gè)典型創(chuàng )新城區中，知識教育、研發(fā)是核心功能，由此展開(kāi)其他社會(huì )、產(chǎn)業(yè)、文化功能設計。強調無(wú)論在產(chǎn)業(yè)、社會(huì )和文化功能方面，知識教育和研發(fā)的前后向鏈條都長(cháng)，創(chuàng )新城區帶動(dòng)能力更足，這是科學(xué)園區遠遠不能比擬的。營(yíng)造孕育創(chuàng )新的軟硬環(huán)境、建設國際社區、融入國際文化、保障低成本創(chuàng )新空間。最后，構建創(chuàng )新鏈體系，促進(jìn)創(chuàng )新要素乘法聯(lián)動(dòng)，助推創(chuàng )新實(shí)現“倍增效應”。構建創(chuàng )新走廊，串聯(lián)城市服務(wù)、設計、研發(fā)、創(chuàng )業(yè)、生產(chǎn)節點(diǎn)，與區域生產(chǎn)和創(chuàng )新節點(diǎn)互動(dòng)。

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現狀：資本主導的城市更新呈現出高需求、高強度、高成本和高沖擊特點(diǎn)。過(guò)去資本導向導致建筑規模激增（“再造一個(gè)南山”等），對公共設施和服務(wù)帶來(lái)巨大壓力；M0產(chǎn)業(yè)用地政策使 “去制造業(yè)化”趨勢明顯，低成本空間逐步消失，高租金商務(wù)、商業(yè)空間存在過(guò)剩風(fēng)險；文化斷層，國際風(fēng)貌導向，本土文化個(gè)性特色消失；社會(huì )文化生態(tài)破壞，短期逐利，原住民、弱勢生活主體（外來(lái)租客）和小微企業(yè)的“落腳”之地被拆除。

反思：城市更新也帶來(lái)了一些積極作用，包括建立了成熟的更新政策體系和實(shí)施機制，基本達成相對穩定的社會(huì )預期共識；提高了空間容量，促進(jìn)土地集約利用，填補公服欠賬，解決了部分歷史遺留問(wèn)題，保障了一定的產(chǎn)業(yè)空間；功能改變和拆除重建的政策靈活，但對復合再生的政策還不足。

下一步應該首先堅持有機更新。通過(guò)有機更新，給國際化供給空間。探索復合、活化、可再生的更新方式，關(guān)注社會(huì )影響，保障低成本和原生態(tài)空間，培育創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)活力空間，塑造地域特色和現代文化，促進(jìn)國際化發(fā)展。

二是以人民為中心，從功能建設到活力營(yíng)造。打造各階層友好型城市。兒童友好型城市應該重視兒童服務(wù)設施和活動(dòng)空間建設，提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)校教育；打造兒童友好、獨立安全的街道、社區、公園、住區環(huán)境，構建5分鐘安全成長(cháng)圈。精英友好型城市應該關(guān)注高標準的消費空間和充滿(mǎn)活力的公共空間，如活力場(chǎng)所、運動(dòng)場(chǎng)所、創(chuàng )意文化街區、無(wú)所不在的社交空間；為初期創(chuàng )新型人才提供廉租住房或低成本的人才公寓、低成本的創(chuàng )業(yè)空間場(chǎng)所、基本的公共服務(wù)保障；為成功創(chuàng )新型人才提供可支付的高品質(zhì)居住區、高端的教育設施、高端的醫療設施等。老年友好型城市要實(shí)現老有所養和老有所樂(lè )，將家庭養老、社區養老和活動(dòng)中心、醫療服務(wù)中心、康體健身區有機結合，實(shí)現15分鐘健康圈。

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現狀與反思：1996年版總規率先實(shí)現了全域藍圖的目標，但在具體實(shí)施過(guò)程中出現一些偏差，藍圖描繪的實(shí)施更加重要。但是治理方面也存在一些問(wèn)題，包括深圳全域治理尺度不斷細化，下層次細分區級和街道尺度，解決公共管理與社會(huì )服務(wù)資源配置與政府事權不匹配的問(wèn)題。深圳的空間基礎信息平臺建設較好，全市建筑普查支撐真正從二維到三維認識城市，治理能力現代化需要進(jìn)一步提升。

應按照“五個(gè)一”的要求，完善過(guò)程管理，實(shí)際上需要處理三種關(guān)系：

一是中央和地方的分權關(guān)系，實(shí)現分級管理、分類(lèi)管控、層級督察和規劃傳導。深圳具有精細化全域管控的良好基礎，下一步要建立城市設計對多層級的形態(tài)管控體系和機制。

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二是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府發(fā)揮規劃引領(lǐng)和過(guò)程管理作用。建立發(fā)展指標一張表，完善多層級實(shí)施管控機制；建立空間政策和要素管控一張圖，體現戰略引領(lǐng)和剛性管控；搭建重大平臺和重點(diǎn)實(shí)施行動(dòng)，建立留白用地；完善近期建設規劃和年度實(shí)施計劃，實(shí)現多規合一。特別是針對未來(lái)諸多不確定性因素，政府應該提前謀劃和應對，建立應對的治理機制。

三是精英和社會(huì )的互動(dòng)關(guān)系，協(xié)作規劃，多元參與。從孤島模式到云模式，建立總體規劃云平臺探索；建設智慧城市，信息可查，方案互動(dòng)、協(xié)同編制和全過(guò)程參與，實(shí)現規劃進(jìn)社區、規劃進(jìn)企業(yè)、規劃進(jìn)相鄰地區的目標。

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深圳的成功，過(guò)去體現在發(fā)展速度和效益上。未來(lái)深圳要實(shí)現偉大的城市則應該體現深圳的質(zhì)量和標準——以人民為中心，將生態(tài)的功能化、空間的精細度、文化的先進(jìn)性、環(huán)境的宜居性、創(chuàng )新的獨特性和治理的現代化成為衡量城市質(zhì)量的新標準。對于規劃工作而言有如下三點(diǎn)體會(huì ):?

（1）堅持尊重城市發(fā)展規律的價(jià)值導向，能有序破解發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現發(fā)展目標；

（2） 堅持技術(shù)理想和理性的結合，應該高度關(guān)注土地政策，存量時(shí)代的土地制度改革，將重塑規劃理論、對象、客戶(hù)、規則和方法；

（3）從經(jīng)濟思維轉向城市思維，在未來(lái)不確定性情況下，以城市質(zhì)量引領(lǐng)各項發(fā)展。

（感謝項目總負責人楊保軍院長(cháng)的指導，感謝各位咨詢(xún)專(zhuān)家和聯(lián)合項目團隊對本文的貢獻?。?

羅 彥 ?中國城市規劃設計研究院深圳分院總規劃師 高級規劃師

1979年生，中山大學(xué)博士研究生畢業(yè)。中國城市規劃學(xué)會(huì )區域規劃和城市經(jīng)濟專(zhuān)業(yè)學(xué)委會(huì )委員和中國少數民族文物保護協(xié)會(huì )專(zhuān)家委員。完成學(xué)術(shù)專(zhuān)著(zhù)1本《深圳市城市化特征與動(dòng)力機制研究》，合著(zhù)2本《珠三角新型城鎮化和城鄉統籌規劃》、《統籌區域協(xié)調發(fā)展》，參編書(shū)10本，公開(kāi)發(fā)表40多篇論文，獲得全國優(yōu)秀規劃設計一、二、三等獎多項。主要負責和參與的項目有《廣東省新型城鎮化規劃》、《深圳前海計劃研究》、《東莞總規（2016-2030）》、《肇慶總規（2016-2030）》、《西藏阿里總規2008-2020》、《南寧空間發(fā)展戰略》、《深圳2030城市發(fā)展策略》、《深圳總規（2010-2020）》、《廣州總規（2010-2020）》等。主持和參與了中財辦、國家發(fā)改委、中國工程院、住房和城鄉建設部、科技部和中規院委托的《優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區城市群布局研究》、《北部灣城市群發(fā)展規劃前期研究》、《中國新型城鎮化發(fā)展戰略研究》、《城鄉用地分類(lèi)和規劃建設用地標準研究》、《傳統村落保護和利用關(guān)鍵技術(shù)研究》、《城鄉統籌的規劃編制內容和方法研究》等多項科研課題。

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備注：此文轉自規劃中國，原文地址：http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Nzc3MjYwMQ==&mid=2650645603&idx=1&sn=0e142f113a676d0930d142391110bf37&chksm=bedde83589aa6123c3ac753c8038b840da8f652a7d32225a787fe72b0d69402529e38464fabf&mpshare=1&scene=23&srcid=0503o9flAPumg5U5UcTsUERp#rd

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