空間論道 | 劉亞霏：城市雙修PPP模式與潛力地區研究

城市雙修，即生態(tài)修復和城市修補（Ecological Restoration and City Repair），是一個(gè)復合且動(dòng)態(tài)的概念，涵蓋了城市與生態(tài)兩大系統及兩大系統之間的關(guān)系，以及促進(jìn)這兩大系統平衡、健康、高效、持續發(fā)展的方法、機制和實(shí)踐等。關(guān)于城市雙修的探討也來(lái)自多元的利益主體和認知視角：政府政策的視角，個(gè)人感知的視角，社群權益的視角，以及市場(chǎng)盈利的視角。鑒于城市雙修內涵與利益主體的復合性與多元性，我們也亟需以復合的視角和集成的方式來(lái)認知和付諸實(shí)踐。在此背景下，城市空間上海研發(fā)中心的劉亞霏博士和汪浩然、于欣馳、李楨等研究員，基于政府和市場(chǎng)合作的復合視角，研究和探討了一種集成創(chuàng )新的城市雙修PPP模式，及其業(yè)務(wù)內容、優(yōu)勢特點(diǎn)、前沿案例、模式構架和潛力地區等。

城市雙修其實(shí)是西方語(yǔ)境下的城市更新在中國的一種特定表現形式，其提出的主要目的是解決城市和生態(tài)兩大系統間關(guān)系的失衡問(wèn)題。中國城市過(guò)去幾十年高速但低質(zhì)量的發(fā)展，不僅導致了城市病日益突顯，也侵蝕了過(guò)多的生態(tài)資源，污染了生態(tài)環(huán)境。而生態(tài)資源的匱乏和生態(tài)環(huán)境的污染也將反過(guò)來(lái)限制未來(lái)城市和人的健康發(fā)展，形成一種失衡的、不可持續的發(fā)展狀態(tài)。因此，需要整體統籌生態(tài)修復和城市修補工作。

從大衛·哈維（David Harvey）空間生產(chǎn)理論的視角來(lái)理解，城市與生態(tài)空間，都是資本主義生產(chǎn)模式中的基本生產(chǎn)要素。當兩類(lèi)生產(chǎn)要素相互產(chǎn)生負面影響、質(zhì)量下降時(shí)，會(huì )大大降低社會(huì )整體的生產(chǎn)效率，影響整體的產(chǎn)出質(zhì)量。因此，對于生產(chǎn)效率不高的存量城市空間和生態(tài)空間進(jìn)行物質(zhì)和功能上的更新、“雙修”、甚至升級，本質(zhì)上是對空間的再生產(chǎn)，通過(guò)空間再生產(chǎn)構建更加高效的、良性的、可持續的發(fā)展模式。

圖1：城市雙修的理念、對象和業(yè)務(wù)類(lèi)型?

城市雙修的核心理念在于對生態(tài)系統和城市系統兩大類(lèi)發(fā)展要素進(jìn)行集成式改造和再生產(chǎn)。過(guò)去針對生態(tài)問(wèn)題和城市問(wèn)題的修復修補工作也有開(kāi)展，只不過(guò)通常是以一個(gè)一個(gè)單一項目和較為分離的形式存在的。

城市雙修的提出，則是要提供一種集成式的解決方案，“用再生態(tài)的理念，修復城市中被破壞的自然環(huán)境和地形地貌，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；用更新織補的理念，拆除違章建筑，修復城市設施、空間環(huán)境、景觀(guān)風(fēng)貌，提升城市特色和活力”。通過(guò)梳理中央和地方城市雙修的政策文件（圖1），我們發(fā)現城市雙修主要涉及到對四大類(lèi)生態(tài)要素（綠地系統、水環(huán)境、廢棄地、山體）和五大類(lèi)城市要素（老舊區域、基礎設施、配套設施、歷史文化區域、城市風(fēng)貌）的集成式改造。

如果將“城市雙修”進(jìn)行字面上的拆解，可以發(fā)現城市雙修的理念其實(shí)包含了橫向的“雙”和縱向的“修”兩個(gè)維度?！半p”意味著(zhù)橫向的整合、集成生態(tài)和城市兩大系統的各類(lèi)問(wèn)題要素，“修”則體現出一種縱向的操作邏輯，涉及什么樣的主體，整合什么樣的資源和資金，以什么樣的規劃理念和方式，如何去實(shí)施、運營(yíng)、贏(yíng)利等一整套的操作邏輯?！半p”和“修”一個(gè)代表橫向邏輯，一個(gè)代表縱向邏輯，都需要對復雜的生態(tài)和城市系統中的各類(lèi)要素進(jìn)行整合與集成?！半p”已經(jīng)從概念和政策上整合了，那么“修”是否也在操作層面上整合了呢？

圖2：城市雙修非PPP模式和PPP模式的比較

在操作層面上，城市雙修現在涉及兩種實(shí)踐模式：非PPP模式和PPP模式（圖2）。非PPP模式目前是主體，通常由政府和公共部門(mén)主導前期的資金投入，中期的業(yè)務(wù)分包，和后期的產(chǎn)品輸出和運營(yíng)。這種模式的不足之處在于，前期的資金壓力和資金風(fēng)險均由政府承擔，中期政府主導下資源配置的經(jīng)濟和時(shí)間效率并不是最佳，后期運營(yíng)也并非地方政府所擅長(cháng)。

相比而言，PPP模式下，前期的資金壓力和風(fēng)險由公共部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)共同分擔，政府壓力較??；中期由政府和企業(yè)組建的項目公司有條件整合政府端和市場(chǎng)端兩方面最優(yōu)質(zhì)的資源，有利于降低項目成本，保證產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)，提升項目時(shí)間效率和經(jīng)濟效益；后期運營(yíng)階段也可以匹配更有經(jīng)驗和品質(zhì)的市場(chǎng)主體?？梢?jiàn)，PPP模式是一種更加優(yōu)越的模式，能夠更好的、更有效率的將政府資源和市場(chǎng)資源整合進(jìn)雙修實(shí)踐中。近年來(lái)，住建部等國家部委也明確表示鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式來(lái)發(fā)動(dòng)市場(chǎng)力量推進(jìn)城市雙修工作。

城市雙修PPP模式也初步呈現由過(guò)去單一的市政基礎設施類(lèi)（比如橋梁、道路、廠(chǎng)站等）PPP項目向更綜合的PPP打包業(yè)務(wù)模式（比如棚戶(hù)區和配套基礎設施的綜合改造）演變的趨勢。那么，綜合的PPP模式現在的發(fā)展狀況大概是怎樣呢？生態(tài)修復類(lèi)PPP項目和城市修補類(lèi)PPP項目現在是否已經(jīng)整合了呢？為此我們分析了最為官方的財政部PPP項目庫，從19大類(lèi)12476個(gè)PPP項目中篩選出了9大類(lèi)1672個(gè)跟城市雙修相關(guān)的項目（圖3）。比如，生態(tài)修復類(lèi)PPP項目主要分布在生態(tài)建設和環(huán)境保護的大類(lèi)中，城市修補類(lèi)PPP項目中的老舊區域改造，主要分布在保障性安居工程，城鎮綜合開(kāi)發(fā)的大類(lèi)中。

圖3：財政部PPP項目庫中涉及城市雙修相關(guān)項目的9個(gè)類(lèi)型

通過(guò)分析可以看到，財政部PPP項目庫中，雖然在各個(gè)大類(lèi)中（比如保障性安居工程）存在較為綜合的PPP項目，但與生態(tài)修復相關(guān)的PPP項目和與城市修補相關(guān)的PPP項目基本上是分開(kāi)的（圖4）。這種“雙修單一型PPP模式”一方面未能真正從理念上系統整合生態(tài)修復和城市修補的要素和內容，另一方面未能充分發(fā)掘和分享城市雙修PPP項目所能創(chuàng )造的市場(chǎng)價(jià)值。例如，許多景觀(guān)園林工程服務(wù)商（鐵漢生態(tài)、東方園林等）在單一型生態(tài)修復PPP項目中，主要以BT或BOT模式提供工程建設和環(huán)保服務(wù)并獲得收益，但是，并未分享生態(tài)修復后地價(jià)和物業(yè)升值所產(chǎn)生的增值收益。單一型城市修補PPP項目，也難以通過(guò)整合生態(tài)修復內容創(chuàng )造和分享更多的價(jià)值。

圖4：城市雙修單一型PPP模式與集成型PPP模式的比較

我們認為“雙修集成型PPP模式”是一種更加優(yōu)越的模式。對于政府而言，有利于城市雙修從理念到實(shí)踐的系統集成，真正推動(dòng)生態(tài)、生產(chǎn)和生活的三生融合發(fā)展。對于企業(yè)而言，有利于創(chuàng )造出1+1>2的市場(chǎng)價(jià)值，讓參與的企業(yè)分享創(chuàng )造的增值收益，提升企業(yè)PPP項目的盈利空間和參與熱情。對于社會(huì )而言，有利于實(shí)現人居環(huán)境的綜合性改善和提升。

圖5：城市雙修集成型PPP模式框架

回到本節開(kāi)始提出的問(wèn)題：“雙”已經(jīng)從概念和政策上整合了，“修”是否也在操作層面整合了呢？通過(guò)以上的分析，我們認為“修”目前還沒(méi)有真正實(shí)現集成。因此我們建議，理想的城市雙修集成型PPP模式框架（圖5），需要橫向整合生態(tài)與城市要素，縱向整合公共與社會(huì )資源，最終實(shí)現從城市雙修政策到落地實(shí)施運營(yíng)的高效串聯(lián)。

符合“雙修集成型PPP模式”的案例是否存在？如果存在，又是怎樣具體操作的呢？我們在財政部PPP項目庫中找到了基本符合該模式的株洲清水塘老工業(yè)區產(chǎn)業(yè)新城項目（圖6）。由于采用的PPP模式尚屬前沿，該項目仍處于采購階段，還未開(kāi)始正式執行。該項目的目標是將株洲主城區的一塊約11平方公里的污染工業(yè)區升級改造成未來(lái)的產(chǎn)業(yè)新城。項目涵蓋了前期的環(huán)境污染治理及生態(tài)修復（如土壤污染修復，污染水體治理，海綿城市建設，沿江岸線(xiàn)修復等），市政基礎設施和公共服務(wù)設施的改造升級與建設運營(yíng)等城市修補內容，以及此后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列內容。該案例完整覆蓋了對生態(tài)和城市兩大類(lèi)發(fā)展要素的集成式改造和再生產(chǎn)。

圖6：城市雙修PPP案例——株洲清水塘老工業(yè)區產(chǎn)業(yè)新城

該案例的操作模式是（圖7），由株洲市政府授權株洲市住建局向社會(huì )資本采購PPP項目，中標社會(huì )資本與政府城投公司株洲市清水塘投資有限公司，合資組建SPV項目公司。SPV公司在獲得金融機構的融資等前提下，籌建四個(gè)發(fā)展平臺：開(kāi)發(fā)建設平臺，城市運維平臺，產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺和投融資平臺。其中：開(kāi)發(fā)建設平臺將負責前期污染區域治理，包括生態(tài)岸線(xiàn)修復和污染土壤治理；城市運維平臺將負責城市改造升級與建設運營(yíng)等城市修補工作；產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺將負責產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)運營(yíng)等工作。

社會(huì )資本方有很大機率將會(huì )根據目前的第一候選人團隊組建。中交第三航務(wù)工程局有限公司及其勘察設計院將負責項目的整體開(kāi)發(fā)和規劃設計，永清環(huán)保股份有限公司將負責生態(tài)修復工作，上海臨港控股有限公司將負責產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營(yíng)。該案例的最大特點(diǎn)是，至今為止，國內比較全面完整的城市雙修（結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展）PPP項目。

圖7：株洲清水塘老工業(yè)區產(chǎn)業(yè)新城PPP模式

另一個(gè)值得借鑒的案例，是關(guān)于生態(tài)修復PPP項目如何與城市開(kāi)發(fā)項目分享土地治理和開(kāi)發(fā)的增值收益（圖8）。該項目的目標是對湘潭市岳塘區受重金屬污染的老化工園區進(jìn)行土壤治理。此后再由其他開(kāi)發(fā)項目打造生態(tài)新城。操作模式是，由岳塘區政府下屬的城投公司湘潭發(fā)展投資有限公司與永清環(huán)保股份有限公司組建SPV項目公司，由SPV公司承擔一系列前期的廠(chǎng)房拆除、污染治理、場(chǎng)地修復等工作?！霸捞聊Ｊ健敝档媒梃b的主要是其盈利模式，有別于傳統EPC（工程總承包）模式中依靠工程服務(wù)盈利，和BOT模式中依靠工程和運營(yíng)盈利，“岳塘模式”通過(guò)工程服務(wù)和分享土地治理和開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的增值收益來(lái)盈利。也就是說(shuō)，生態(tài)修復類(lèi)PPP其實(shí)可以和城市修補類(lèi)PPP形成一種集成的、互利共盈的模式。

圖8：湖南湘潭岳塘區生態(tài)修復PPP模式——“岳塘模式”

借鑒以上的前沿案例，我們對未來(lái)的城市雙修PPP模式提出了建議和設想（圖9）。在操作主體方面，可以由市和區縣一級的政府進(jìn)行統籌，授權下屬的政府部門(mén)進(jìn)行PPP項目招標。中標的社會(huì )資本可以與政府城投公司或國企一起合資組建SPV項目公司。SPV項目公司在獲得融資的基礎上，組建開(kāi)發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運維、和投融資四大平臺，這四個(gè)平臺共同推動(dòng)城市雙修所涵蓋的各類(lèi)生態(tài)修復項目以及各類(lèi)城市修補項目。

圖9：城市雙修PPP模式總結與建議

產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺將主要負責城市雙修之后的空間再生產(chǎn)工作，通過(guò)結合當地產(chǎn)業(yè)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，注入新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能。比如，三亞就是生態(tài)修復和城市修補結合文化旅游產(chǎn)業(yè)的典型案例。上海、深圳等城市也有許多的將老舊城區改造后導入文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)的成功案例。除了文旅、文創(chuàng )產(chǎn)業(yè)，城市雙修其實(shí)也可以結合城市產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的需求，導入一些戰略性新興產(chǎn)業(yè)。需要強調的是，這個(gè)PPP模式中需要建立一種利益分享機制，保證生態(tài)修復和城市修補服務(wù)商能夠最終共享由雙修集成所帶來(lái)的增值收益。

在此基礎上，我們嘗試研究一下，城市雙修PPP模式如果要在中國推廣，哪些地方最有發(fā)展潛力呢？我們從城市雙修PPP項目的市場(chǎng)需求端進(jìn)行切入，分析了財政部PPP項目庫中涉及雙修類(lèi)項目的城市，及其市場(chǎng)需求潛力。通過(guò)綜合考量項目數量（項目規模）、投資額（投資規模）、業(yè)務(wù)類(lèi)型數（雙修綜合需求）三個(gè)維度的指標，計算得出城市的市場(chǎng)潛力排名（圖10）。

圖10：關(guān)于城市雙修PPP模式潛力地區的研究框架

在分析了城市雙修PPP項目的市場(chǎng)需求的基礎上，我們還需要再疊加政策引導因素，以及疊加城市發(fā)展因素。由于城市雙修本來(lái)就是政府主導推行的一項工作，因此我們疊加了58個(gè)國家城市雙修試點(diǎn)城市作為政策引導利好因素。另外，由于城市自身的發(fā)展有其規律性和階段性，通常發(fā)展較為成熟的大城市和大都市圈會(huì )面臨更多的雙修問(wèn)題，展現更多、更持續的雙修訴求和空間再生產(chǎn)訴求。借鑒了華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院和城市規劃研究院的都市圈研究成果，我們建議把全國25個(gè)主要都市圈，分為優(yōu)化型、成長(cháng)型、培育型三大類(lèi)型，作為城市發(fā)展的潛力因素。

圖11：生態(tài)修復類(lèi)PPP項目分布圖

圖12：生態(tài)修復類(lèi)PPP項目綜合潛力城市與區域分析圖

通過(guò)疊加市場(chǎng)需求、政策引導、城市發(fā)展三大因素，我們首先對生態(tài)修復“內部集成型”（集成山、水、棕、綠）PPP項目的潛力區域進(jìn)行了分析。在市場(chǎng)需求潛力排名前20位城市的基礎上，進(jìn)一步疊加雙修試點(diǎn)城市，和都市圈城市（圖11）。例如，市場(chǎng)需求潛力第1的湖北荊門(mén)市，同時(shí)也是國家雙修試點(diǎn)城市；市場(chǎng)需求潛力第4的武漢市，同時(shí)也是優(yōu)化型都市圈；而市場(chǎng)需求潛力第7的鄭州市，則同時(shí)疊加了雙修試點(diǎn)城市的政策利好和成長(cháng)型都市圈的城市發(fā)展潛力。

在生態(tài)修復PPP項目分布的基礎上，我們進(jìn)行了項目的空間集聚分析（Spatial Autocorrelation），以便更清晰的識別市場(chǎng)需求潛力集聚區（圖12）。最終通過(guò)市場(chǎng)需求疊加政策引導和城市發(fā)展因素，我們認為生態(tài)修復“內部集成型”P(pán)PP項目的綜合潛力地區是：以鄭州、武漢都市圈雙核引領(lǐng)的河南和湖北地區。然后，用同樣的方法，我們也分析了城市修補“內部集成型”P(pán)PP項目的綜合潛力地區（圖13、圖14）：由貴陽(yáng)、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領(lǐng)，關(guān)注云貴川接壤地區。

圖13：城市修補類(lèi)PPP項目分布圖

圖14：城市修補類(lèi)PPP項目綜合潛力城市與區域分析圖

最后，我們對最為重要的城市雙修PPP模式的綜合潛力區域進(jìn)行了分析。市場(chǎng)需求潛力主要分布在河南（鄭州、平頂山、南陽(yáng)），湖北（荊門(mén)、武漢），貴州（黔南布依族苗族自治區、貴陽(yáng)、遵義、安順、銅仁），四川（宜賓、樂(lè )山）等省市（圖15）。既具有較大市場(chǎng)需求潛力又擁有雙修政策利好的城市包括：荊門(mén)、?？?、遵義、濟寧、安順；既具有較大市場(chǎng)需求潛力又擁有城市發(fā)展潛力的城市包括：貴陽(yáng)、武漢；市場(chǎng)需求、政策引導、城市發(fā)展三項潛力和利好同時(shí)具備的城市包括：鄭州、烏魯木齊、南京、福州（圖16）。

圖15：城市雙修類(lèi)PPP項目分布圖

圖16：城市雙修PPP模式的綜合潛力城市與區域分析圖

通過(guò)對城市雙修類(lèi)項目分布的空間集聚分析，我們發(fā)現云貴川接壤地區為市場(chǎng)需求潛力集聚區（圖16）。綜合考慮以上對三大因素的分析，我們最終認為城市雙修PPP模式的綜合潛力地區是：貴陽(yáng)、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領(lǐng)地區，需重點(diǎn)關(guān)注云貴川接壤地區。

同時(shí)，我們也嘗試對城市雙修PPP模式潛力地區的空間結構進(jìn)行提煉和探討。從東部的南京，到中部的武漢及其周邊的荊門(mén)，再到西部的貴陽(yáng)及其周邊的遵義和安順，其實(shí)形成了一條橫貫我國東、中、西部的潛力廊道。從中原的鄭州及其周邊的濟寧，到東部的南京，再到東南沿海的福州（甚至延伸到南部沿海的?？冢?，似乎顯現出一條連接我國中原與沿海地區的潛力帶。而云貴川接壤地區，則是市場(chǎng)需求集聚、值得特別關(guān)注的潛力區。綜上所述，我們提出了一廊、一帶、一區的結構暢想（圖17）。

圖17：城市雙修類(lèi)PPP項目綜合潛力區域結構探討

出于巧合，這樣的結構與黨徽有著(zhù)形態(tài)上的相似：一廊——錘頭，一帶——鐮刀，一區——錘頭重擊之處。除此之外，這種形似似乎也象征某種寓意與關(guān)聯(lián)?！俺鞘须p修”，本來(lái)就是在黨的十七大提出生態(tài)文明建設戰略這樣一個(gè)大的背景下產(chǎn)生的，具備十足的政府意志和政策導向，而本文所探討的城市雙修PPP模式，勢必涉及社會(huì )資本如何與政府合作以反映黨的政策意圖與方向，可以說(shuō)城市雙修PPP模式是一份頗具市場(chǎng)潛力，但內涵紅色基因的紅色事業(yè)。對于一直以來(lái)積極踐行黨的新型城鎮化戰略、大力發(fā)展國家戰略性新興產(chǎn)業(yè)、堅持走PPP模式的華夏幸福而言，城市雙修PPP模式或許是未來(lái)華夏幸福業(yè)務(wù)的一個(gè)新窗口。